[opinia] Prof. Paweł Chmielnicki: Pandemia stwarza okazję do koncentracji władzy w ręku egzekutywy

Podziel się
Twitter
Email
Drukuj
Pandemia sprawiła, że w 2020 roku powstało najwięcej – licząc od 1990 roku – ustaw dotyczących wydatków publicznych. To efekt wprowadzania „tarcz” osłonowych dla biznesu. Ale w tym samym roku parlament zatwierdził także rekordową w ostatnich 30 latach liczbę ustaw redukujących prawa i wolności obywatelskie.

Nietypowe warunki tworzenia prawa, jakie zaistniały w 2020 r. w wyniku pandemii koronawirusa, skłaniają do postawienia pytania: czy ta sytuacja nie może być traktowana jako okazja do trwałej, a nie tylko przejściowej redukcji praw i wolności obywatelskich? Naturalnym poniekąd jest, że sytuacje związane z zagrożeniem dla bezpieczeństwa powszechnego często legitymizują przedsięwzięcia legislacyjne, które wzmacniają kompetencje władz publicznych. Działania takie prezentowane są zawsze jako rozwiązania tymczasowe, niezbędne dla usunięcia zagrożenia. Jednakże, czy obywatele mogą liczyć na to, iż skutki działań legislacyjnych rzeczywiście będą miały charakter tymczasowy? Czy też powinni obawiać się, że „antycovidowe” ustawodawstwo wywrze trwały wpływ na polski system prawa?

Na niebezpieczeństwa dla zachowania istniejącego obecnie wolumenu praw i wolności wskazuje m.in. to, że wprowadzane (w ramach kolejnych „tarcz antykryzysowych”) rozwiązania ograniczające korzystanie z różnorakich praw obywatelskich, nie zawsze dadzą się uzasadnić potrzebami związanymi ze zwalczaniem pandemii. Niestety, doświadczenia historyczne uczą, że obowiązywanie „nadzwyczajnych” rozwiązań bywa niepokojąco przedłużane, mimo ustąpienia zagrożenia, albo ma charakter coraz bardziej iluzoryczny.

Wyniki badań i analizy przeprowadzonych przez zespół Centrum Badań Procesu Legislacyjnego Uczelni Łazarskiego wskazują, iż odpowiedź na postawione wyżej pytanie może okazać się pozytywna. Uzyskane dane badawcze, obejmujące aktywność polskiego ustawodawcy od roku 1990 aż do końca pierwszego półrocza 2020 r. (ze szczególnym uwzględnieniem okresu ostatnich sześciu lat), po części mogą potwierdzić niektóre enuncjacje rządzącej koalicji, jakie można było usłyszeć na temat celów polityki legislacyjnej w dobie pandemii SARS-CoV-2. Jednak inna część wyników badawczych może być interpretowana jako wspomniana wyżej tendencja do zmiany w funkcjach prawa, dokonywanej na korzyść podmiotów sprawujących władzę polityczną i ekonomiczną.

Jednym z najmocniej akcentowanych, w pierwszej połowie 2020 r., celów polityki legislacyjnej, było ograniczenie ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej w trakcie trwania pandemii SARS-CoV-2. Zjednoczona Prawica przygotowała szereg rozwiązań, które miały niwelować skutki „zamrożenia” gospodarki. W tym przypadku wyniki badań potwierdzają, iż deklaracje koalicji rządzącej rzeczywiście przełożyły się na znaczące inicjatywy legislacyjne. Dla roku 2020 można stwierdzić bardzo wyraźny wzrost zaangażowania w tworzenie prawa redukującego ryzyko ponoszone przez przedsiębiorców. Wyniki badań korespondują tutaj, z jednej strony, ze specyfiką badanego okresu (niewielka ogólna liczba uchwalonych ustaw w pierwszym półroczu 2020 r.), jak i z wiedzą o głównych celach polityki legislacyjnej, przyjmowanych w badanym okresie. Warto jednak zauważyć, iż w tym samym roku 2020, pomimo ogólnie dużego zaangażowania w tworzenie ustaw redukujących ryzyko biznesowe, pojawiło się też wyraźnie więcej niż w poprzednich latach regulacji realizujących przeciwny kierunek polityki legislacyjnej. Działania ustawodawcy w zakresie omawianego problemu legislacyjnego, nie okazały się zatem w pełni koherentne.

Kolejne zagadnienie badawcze dotyczyło ustalenia, czy powodem tworzenia regulacji był zamiar zwiększenia (szeroko rozumianych) wydatków z budżetu państwa, lub innych budżetów publicznych. Powszechnie wiadomo, że projekty legislacyjne realizowane w związku z pandemią (głównie teokreślane jako „tarcze”) obejmują bardzo istotny wzrost wydatków publicznych na cele związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Jak można było oczekiwać, opracowanie danych badawczych rzeczywiście ujawnia tendencję wzrostową pojawiającą się w roku 2020, przy czym o skali zjawiska świadczy to, że zaangażowanie ustawodawcy w tworzenie ustaw dotyczących zwiększania wydatków publicznych, osiągnęło poziom rekordowy w skali 30 lat (wartość ewaluacji przetworzonych metodą „częstość” osiągnęła 1, podczas gdy poprzedni rekord, ”ustanowiony” w roku 1994 wynosił niecałe 0,9).

Warto zadać pytanie, kto ma być beneficjentem tych wydatków? Zagadnienie to odnosi się m.in. do realizacji tzw. funkcji redystrybucyjnej państwa, a więc rozdziału części wypracowanego w ramach państwa dochodu, np. jako świadczenia transferowe. W świetle przeprowadzonych badań okazuje się, że głównym celem generowanego ustawami „antycovidowymi” wzrostu wydatków publicznych nie była realizacja funkcji redystrybucyjnej (powiększenie wolumenu świadczeń transferowych). Zaangażowanie ustawodawcy
w tworzenie regulacji nakierowanych na ten cel polityki legislacyjnej spadło nawet w porównaniu z rokiem 2019, kiedy to (zwłaszcza w okresie poprzedzającym wybory parlamentarne) przyjęto szereg inicjatyw legislacyjnych powiększających wolumen transferów społecznych. Należy dodać, że w 2020 r. zabrakło jakichkolwiek istotnych inicjatyw ustawodawczych, które przeciwdziałałyby nadużywaniu funkcji redystrybucyjnej państwa.

Tę interesującą konkluzję dopełniają dalsze wyniki badawcze, odsłaniające jeszcze mniej oczywisty kierunek decyzji podejmowanych przez polskiego ustawodawcę w pierwszej fazie walki z pandemią. Szczególnie niepokojąco prezentują się dane uzyskane dzięki ewaluacji badanych ustaw w kontekście zagadnienia ochrony praw obywatelskich.  Utrzymująca się od kilku lat lekka tendencja wzrostowa, dotycząca tego zagadnienia, uległa w pierwszej połowie 2020 r. gwałtownemu załamaniu. Zarysowujący się kierunek jest stanowczo niekorzystny, z punktu widzenia budowy demokratycznego państwa prawa. Poziom zaangażowania ustawodawcy w tworzenie ustaw redukujących prawa i wolności obywatelskie, osiągnął (tym razem niechlubny) rekord 30 – lecia, właśnie w roku 2020 i to pomimo tego, że dane za ten rok obejmują dopiero połowę standardowego okresu, a liczba uchwalonych ustaw jest znacząco niższa, niż w analogicznych okresach poprzednich lat (wartość ewaluacji przetworzonych metodą „częstość” osiągnęła – 0,19, podczas gdy poprzedni „rekord”, z roku 2017, wynosił niecałe – 0,18).

Z powyższym ustaleniem koresponduje kolejne, dotyczące zagadnienia poszerzania kompetencji podmiotów władzy publicznej.  Otóż warto zwrócić uwagę, iż na lata 2016 –2017 przypada kolejny „rekord trzydziestolecia” w tworzeniu regulacji zmierzających do wzmocnienia władzy, co (zważywszy, że lwia część regulacji budujących tę tendencję dotyczy wzmocnienia kompetencji tych organów władzy, które podporządkowane są najbliżejdecydentom politycznym) rodzi niepokój i pytania o kierunek zmian politycznych w Polsce. Co najważniejsze, zbliżony poziom tendencja osiąga już teraz dla roku 2020, choć zebrane dane dotyczą na razie tylko połowy standardowego okresu (wartość ewaluacji przetworzonych metodą „częstość” osiągnęła w roku 2017  około 1,3 podczas gdy poprzedni „rekordowy wynik” wynosił niecałe 1,1 w roku 2016, zaś wynik dla roku 2020 już osiągnął niemal 1,2 co plasuje go na drugim miejscu, na przestrzeni 30 lat).

Znamienne są także wyniki badań dotyczących zagadnień związanych z działalnością gospodarczą. Cele polityki legislacyjnej prezentują się szczególnie korzystnie dla podmiotów posiadających przewagę ekonomiczną nad resztą społeczeństwa (pracodawców). Wyniki badań oddają bardzo silne zaangażowanie ustawodawcy zaistniałe w roku 2020 r., nakierowane na redukcję kosztów transakcyjnych lub obniżenie barier wejścia dla przedsiębiorców. Holistyczna interpretacja wyników badawczych prowadzi do wniosku, iż – wbrew pozorom kreowanym w mediach – polski ustawodawca w dobie pandemii SARS-CoV-2 zadbał przede wszystkim o interesy pracodawców, a nie pracowników.

Wyniki badawcze wskazują także, iż działania polskiego ustawodawcy podjęte po wybuchu pandemii SARS-CoV-2 były w przeważającym stopniu kierowane troską
o utrzymanie w dobrej kondycji gospodarki i leżały przede wszystkim w interesie przedsiębiorców, a w szczególności dużych podmiotów rynkowych. W mniejszym stopniu beneficjentami tych działań mają być „zwykli” obywatele. Najbardziej niepokojące jest to,iż pojawiło się szereg rozwiązań ograniczających prawa obywatelskie i pracownicze, które trudno uzasadnić względami walki z pandemią.

W świetle powyżej przywołanych rozważań stwierdzić należy, iż pandemia Covid-19 bez wątpienia stwarza okazję do koncentracji władzy w ręku egzekutywy. Nadzwyczajne rozwiązania, które stosuje się do przeciwdziałania pandemii mogą stanowić trwałe zagrożenie dla realizacji praw podstawowych i wolności obywatelskich. Nie należy zapominać, iż prawo nie jest wyłącznie instrumentem poszerzania praw jednostek, swobód obywatelskich, czy też praw pracowniczych i socjalnych. Legislacja może być także bardzo skutecznym instrumentem redukcji tych praw i skierowania społeczeństwa na drogę budowy autorytaryzmu. Prawa i wolności obywatelskie nie są przecież przyznawane na zawsze.

Prof. Paweł Chmielnicki jest prawnikiem, dyrektorem Centrum Badań Procesu Legislacyjnego oraz kierownikiem Katedry Teorii Prawa i Materialnych Źródeł Prawa na Uczelni Łazarskiego w Warszawie.

 

Materiał chroniony prawem autorskim – wszelkie prawa zastrzeżone. Dalsze rozpowszechnianie artykułu tylko za zgodą wydawcy.

Warto przeczytać