Oczy bacznych obserwatorów związków między prawem krajowym a prawem europejskim były zwrócone w ostatnich tygodniach na Palais-Royal, paryską siedzibę Rady Stanu, która miała wypowiedzieć się na temat francuskich przepisów dotyczących przechowywania danych przez operatorów sektora teleinformatycznego. Sprawa była o tyle ciekawa, że francuski rząd zwrócił się wprost do Rady Stanu o stwierdzenie, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przekroczył swoje uprawnienia, wobec czego, jego decyzja nie jest wiążąca dla władz V Republiki. Odpowiedź sądu jest o tyle ciekawa, iż stara się ona pogodzić wartości, które pozornie są nie do pogodzenia.
O Radzie Stanu słów kilka
Zanim przedstawię kilka przemyśleń wynikających z decyzji Rady Stanu, pozwolę sobie na kilka słów na temat tej instytucji. Rada Stanu, utworzona w 1799 r. przez Napoleona Bonapartego, ma podwójną rolę: jest pierwszym doradcą rządu w sprawie prawodawstwa oraz najwyższym sądem administracyjnym. Zadania, które wydawać by się mogło stawiają ją często w konflikcie interesów, tym bardziej, iż przewodniczącym Rady jest w teorii prezydent republiki, albo nominowany przez niego minister. W praktyce, zadania przewodniczącego wykonuje sędzia, który jest oficjalnie wiceprzewodniczącym Rady. Jeżeli chcemy szukać porównań, to jej odpowiednikiem w polskim systemie sprawowania władzy są jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny oraz Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów. Kompetencje sądownicze Rady Stanu są natury administracyjnej i są one dosyć rozległe, gdyż Rada może nakazać rządowi zmianę rozporządzeń, które może również uchylić. Jedną z ciekawszy procedur, które są stosowane przez Radę jest pozew w sprawach podstawowych wolności. Każdy może się do niej zwrócić o sprawdzenie zgodności rozporządzeń rządowych oraz aktów niższej rangi z podstawowymi prawami i wolnościami człowieka. Rada Stanu nie ma natomiast uprawnień sądu konstytucyjnego, które to przynależą Radzie Konstytucyjnej, organowi złożonemu z 9 członków nominowanych na 9 lat, przy czym 3 nominuje prezydent, 3 przewodniczący Zgromadzenia Narodowego, 3 zaś przewodniczący Senatu. Ponadto, są członkami Rady Konstytucyjnej prezydenci republiki, po zakończeniu mandatu, dożywotnio, niezależnie od tego czy posiadają kompetencje w dziedzinie prawa (Nicolas Sarkozy i François Hollande nie korzystają z tego uprawnienia).
Co o hierarchii praw powiedziała Rada Stanu?
W swojej decyzji, Rada Stanu musiała odnieść się do zarzutu sformułowanego przez pierwszego ministra, który domagał się uznania niezgodności prawa europejskiego z francuską konstytucją. Należy przyznać, że wywód prawniczy powiększonego składu Rady Stanu świadczy nie tylko o wysokiej kulturze prawnej jej członków, lecz także o złożoności problemu, który został przedstawiony we wspomnianej decyzji bardzo spójnie, choć zawile. Swoją decyzję Rada Stanu oparła na wielu aktach prawnych, przy czym wyliczając je, zastosowała następującą hierarchię: konstytucja, prawo europejskie, prawo francuskie. Porządek jest jasny i nie zaskakuje tego, kto choć trochę zna ten sąd: konstytucja zawsze jest na pierwszym miejscu.
Po zwyczajowym opisaniu procedury, Rada Stanu przedstawiła podstawowe zasady prawne, które obowiązują ją w tym sporze (nr 3-8 decyzji). Już w pierwszym zdaniu cytuje ona konstytucję francuską, która w art. 88-1 mówi o członkostwie Francji w Unii Europejskiej, który mówi o dobrowolnym i wspólnym wykonywaniu niektórych kompetencji przez państwa członkowskie tej organizacji. Dalej, Rada cytuje traktaty unijne, które Francja ratyfikowała, a które to nakładają obowiązki na państwa członkowskie, w tym lojalność czy też wykonywanie swoich obowiązków. To w tym kontekście Rada Stanu przypomina, że wspomniany artykuł francuskiej konstytucji, uznając istnienie prawa europejskiego we francuskim porządku prawnym, „potwierdza czołowe miejsce Konstytucji w tymże [porządku]”. Konstytucja jest więc najwyższym prawem w Republice francuskiej. Sedno sprawy leży więc w możności pogodzenia lub nie prawa europejskiego z francuskim prawem konstytucyjnym.
Rada Stanu rozwiązała ten problem w sposób dość oryginalny, któremu nie można odmówić logiki. Przypisała ona bowiem sądownictwu administracyjnemu obowiązek przychylnej interpretacji prawa unijnego, aby o ile to jest możliwe, pogodzić je z zasadami konstytucyjnymi. W razie potrzeby, sąd ma szukać odpowiedzi nie tylko w konkretnym przepisie prawa europejskiego czy też danej decyzji Trybunału Sprawiedliwości, lecz również w pozostałym prawodawstwie europejskim (a jest ono bogate) i całości orzecznictwa. Dopiero wtedy, kiedy sąd administracyjny stwierdzi, że w danym konkretnym przypadku konstytucja daje większe gwarancje konkretnego prawa podstawowego, czy też zasady ustrojowej, dopiero wtedy może odrzucić prawo unijne czy też wyrok Trybunału Sprawiedliwości. Sąd musi więc dokonać porównania gwarancji tożsamego prawa w konstytucji i prawie unijnym. Jeżeli są one nie do pogodzenia, wtedy należy opowiedzieć się za prymatem konstytucji krajowej.
Rada Stanu jasno stwierdziła, że nie ma uprawnień do uchylania prawa europejskiego czy też wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii europejskiej. Może jedynie, w przypadku wyjątkowym, odstąpić od ich stosowania, nie naruszając przy tym samego fundamentu.
Należy jednocześnie dodać, że Rada Stanu jasno stwierdziła, że nie ma uprawnień do uchylania prawa europejskiego czy też wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii europejskiej. Może jedynie, w przypadku wyjątkowym, odstąpić od ich stosowania, nie naruszając przy tym samego fundamentu.
Unia Europejska – związek wspólnych wartości?
Takie postawienie sprawy przez Radę Stanu skłania mnie do kilku przemyśleń, których nie należy przypisywać temu organowi, lecz moim własnym wnioskom. Po pierwsze, Rada Stanu uznaje konstytucję francuską za prawo pierwotne i nadrzędne do samego członkostwa Francji w Unii Europejskiej. Jeżeli Francja jest zobowiązana do stosowania prawa europejskiego, to tylko dlatego, że pozwala jej na to konstytucja (swoją drogą, wspomniany artykuł 88-1 został wprowadzony do konstytucji w 1992 r.). Konstytucja jest więc tutaj przyczyną, zaś prawo europejskie jest jej skutkiem. Tym samym nadrzędność konstytucji ma charakter podstawowy, fundamentalny, warunek sine qua non obowiązywania we Francji prawa unijnego.
Drugi wniosek wypływa z faktu dosyć częstego przywoływania się przez Radę Stanu na wartości podstawowe, na zasady. Choć Rada Stanu tego nie stwierdza wprost, można wywnioskować, że uznaje za oczywiste pewnego rodzaju tożsamość podstawowych francuskich wartości konstytucyjnych z tymi, które są uznane przez państwa członkowskie Unii. Stąd też obowiązek przychylnego interpretowania prawa unijnego, gdyż spójność systemów prawnych przyjmuje się za coś oczywistego, chyba, że udowodni się coś innego.
Trzeci wniosek zacznę od przywołania porzekadła: diabeł tkwi w szczegółach. Unia Europejska jest związkiem wielu państw o własnym porządku konstytucyjnym i systemie wartości. Europejska wspólnota wartości leży u podstaw tej organizacji, lecz należy również przyznać, że dla niektórych państw pewne zasady mogą być ważniejsze niż te, które są uznane za takie u sąsiada. Różnica w ustrojach politycznych, wynikła z historii, jest nie do zamazania i musimy czasami zaakceptować wyjątki od tego, co dla nas wydaje się regułą. Za przykład weźmy istnienie w Unii Europejskiej monarchii, które to same w sobie przeczą pochodzeniu władzy od ludu, nawet jeżeli władza europejskich głów koronowanych jest nieistniejąca. To właśnie szacunek do tradycji ustrojowych powoduje, że nikt w Unii nie wymaga od Duńczyków zmiany konstytucji, która nakazuje królowi przynależność do Kościoła luterańskiego, mimo tego, iż art. 6 tego królestwa godzi w podstawowe rozumienie równości ludzi (król jest bowiem kimś lepszym z racji urodzenia, zaś wyznanie jest mu narzucone). Tutaj należy więc zrodzić pytanie o to na ile Unia Europejska jest wspólnotą wartości, na ile należy je hierarchizować oraz jak szeroki może być margines w rozumieniu podstawowych praw i zasad. Ponadto, należy postawić inne pytanie: kto ma prawo definiować tę hierarchię i rozstrzygać ewentualne konflikty. Na to pytanie Rada Stanu nie udzieliła odpowiedzi.
Rada Stanu uznaje konstytucję francuską za prawo pierwotne i nadrzędne do samego członkostwa Francji w Unii Europejskiej. Jeżeli Francja jest zobowiązana do stosowania prawa europejskiego, to tylko dlatego, że pozwala jej na to konstytucja
Tym samym, powracamy do dyskusji starej niemal jak sam projekt europejski. Związek wolnych, suwerennych, współdziałających państw, czy też kontynentalna federacja, w której prymat odgrywają decyzje podejmowane w Brukseli, Strasburgu czy też Luksemburgu. Możemy powiedzieć, że Rada Stanu opowiedziała się za pierwszym rozwiązaniem, gdyż tak opisuje Unię Europejską francuska konstytucja, która jest podstawą działania Rady.
Co dalej?
Ci, którzy oczekiwali od Rady Stanu jasnego odrzucenia prawa europejskiego, decyzji Trybunału Sprawiedliwości, przeliczyli się. Lecz ta decyzja nie była niespodzianką, gdyż we francuskim porządku prawnym Rada Stanu nie jest sądem ostatniego słowa. Francuscy sędziowie administracyjni mądrze zdecydowali o tym, by nie nadawać sobie uprawnień, których prawo im nie daje. Zdecydowali oni również o niewystępowaniu do Rady Konstytucyjnej z wnioskiem o zbadanie zgodności prawa europejskiego z konstytucją francuską. Dyskusja trwa więc nadal i jeszcze przez wiele lat będziemy jej świadkami.
