Na początku stycznia 2021 r. Kancelaria Prezydenta RP poinformowała, że dotychczasowy szef gabinetu Prezydenta, Krzysztof Szczerski zostanie jego pełnomocnikiem do spraw utworzenia Biura Polityki Międzynarodowej Prezydenta RP. Ma to mieć związek z rosnącym zaangażowaniem Prezydenta RP w sprawy i inicjatywy międzynarodowe, które powinno być realizowane w oparciu o profesjonalny aparat urzędniczy.
Biorąc pod uwagę wydarzenie, jakie miało miejsce w poprzednim roku, profesjonalizm kadr wspierających głowę państwa istotnie może nasuwać wątpliwości. W lipcu 2020 r., dwaj komicy z Rosji zadzwonili do prezydenta Andrzeja Dudy i podali się za sekretarza generalnego ONZ António Guterresa. Rozmowa trwała 11 minut i – na szczęście – Prezydent uniknął powiedzenia czegoś, co mogło zaciążyć na wizerunku Polski i jego samego. Podobno zawiodła osoba w Stałym Przedstawicielstwie RP przy ONZ, do której kancelaria Prezydenta zwróciła się w celu sprawdzenia wiarygodności telefonu. Podobno, winnych było więcej. Niezależnie od tego, jak naprawdę przedstawia się kwestia personalnej odpowiedzialności za wmanewrowanie Prezydenta w niebezpieczną sytuację, to wspomniane wydarzenie powinno silnie motywować głowę państwa do szczególnej troski o stan profesjonalizmu kadr dyplomacji, zwłaszcza w kontekście rozwinięcia działań na arenie międzynarodowej, jakie planuje.
Sposobność do wykazania tej troski właśnie się nadarzyła, gdyż Sejm RP uchwalił 21 stycznia 2021 r. ustawę z o służbie zagranicznej (druk nr 877). Niektóre rozwiązania ujęte w tej ustawie powinny wzbudzić szczególny niepokój Prezydenta. Projektodawcy ustawy, jako główne obciążenie stanu dotychczasowego wskazali „wywodzące się z PRL rozwiązania”, które sprawiają, że czynnik polityczny i urzędniczy są ze sobą połączone. „Zmieszanie ze sobą komponentów politycznego i urzędniczego doprowadziło do sytuacji, w której kryteria sukcesu i awansu, a także komponenty tego, co można w dniu dzisiejszym nazwać jedynie quasi etosem, są niejasne” – czytamy w uzasadnieniu. Remedium na problem niejasnych kryteriów sukcesu i awansu ma być zasadnicza reforma systemu naboru do służby zagranicznej. Według projektodawców, aby dyplomacja sprawnie realizowała cele polskiej polityki zagranicznej, musi sięgnąć po „doświadczonych w środowisku międzynarodowym specjalistów z rynku, a także młodych energicznych ludzi, dla których rekrutacja na Aplikację Dyplomatyczną w obecnym momencie kariery byłaby zawodowym krokiem wstecz”. Ustawa umożliwia zatem otwarcie dostępu do karier dyplomatycznych „przedstawicielom nauki, ekspertom, ludziom biznesu, urzędnikom z doświadczeniem międzynarodowym, przez umożliwienie zwolnienia z wymogu ukończenia aplikacji dyplomatyczno–konsularnej lub seminarium dyplomatyczno– konsularnego”, jeżeli doświadczenie tych osób gwarantuje fachowe wykonywanie obowiązków. Mało tego, ustawa umożliwia zatrudnienie na placówce osoby „znajdującej się dotychczas poza służbą zagraniczną, która wraz z osiągnięciem 3-letniego stażu pracy będzie mogła przystąpić do zawodowej służby zagranicznej”. Mówiąc wprost, według uchwalonej ustawy, pracownikiem służby zagranicznej może zostać na 3 lata (albo i na dłużej) osoba, której kwalifikacji nie sprawdzono w żaden formalny sposób, ani w żaden sposób formalnie jej do pracy w dyplomacji nie przygotowano. Czyli osoba, o której „wiadomo”, że posiada odpowiednie kompetencje. Na przykład „młody energiczny człowiek posiadający doświadczenie gwarantujące fachowe wykonywanie obowiązków”. Zapewne, z punktu widzenia każdego pracodawcy, młodość i doświadczenie to doskonałe cechy pracownika. Trudno jednak osiągnąć je jednocześnie…
W tym samym projekcie podkreślono, że ambasadorzy powinni być wspierani przez „dobrze wyszkolonych, apolitycznych profesjonalistów posiadających określone kompetencje w sferze stosunków międzynarodowych, a także w prowadzeniu spraw administracyjnych i finansowych”. Zatem, na przykład przez człowieka „zwolnionego z wymogu ukończenia aplikacji dyplomatyczno–konsularnej lub seminarium dyplomatyczno–konsularnego”. Innymi słowy, apolityczny profesjonalista wspierający ambasadora „dobrze wyszkoli” się sam.
Brak reakcji Prezydenta RP na taki system „dobrego wyszkolenia”, jaki zaimplementowano ustawą z 21 stycznia będzie oznaczał, że osobiście weźmie udział w podcinaniu gałęzi, na której sam siedzi. Powinien to doskonale rozumieć po incydencie z lipca 2020 r. i zawetować omawianą ustawę.
Niestety, rozwiązania ustawy o służbie zagranicznej wpisują się w cały ciąg działań legislacyjnych, które można by określić jako proces „de profesjonalizacji” kadr urzędniczych. Jedną z pierwszych regulacji uchwalonych po dojściu do władzy koalicji Zjednoczonej Prawicy była ustawa z 30 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw. Ten poselski projekt przewidywał przede wszystkim wprowadzenie nowego sposobu obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. „Dotychczasowy otwarty i konkurencyjny nabór zostanie zastąpiony powoływaniem przez uprawnione organy. Ma to na celu uelastycznienie i odformalizowanie zatrudniania na stanowiskach szczególnie związanych z wykonywaniem polityki Rządu oraz zapewnieniem sprawnego administrowania i zarządzania kadrami. Praktyka stosowania obecnie obowiązujących w tym zakresie przepisów niejednokrotnie wskazuje na wydłużające się, a przez to nieefektywne procedury naboru, co w konsekwencji prowadzi do opóźnień w obsadzaniu tych stanowisk” – przekonywano w rządowym stanowisku. Naczelna Rada Adwokacka wytykała, że argument ten jest nieprawdziwy: ze sprawozdania Szefa Służby Cywilnej za 2014 r. wynikało, że w przypadku naborów na stanowiska dyrektorów generalnych, aż 83% procedur konkursowych zakończyło się wyłonieniem kandydata co dowodzi, że obowiązujące procedury naboru nie stanowiły przeszkody w zapewnieniu obsady na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej. Ustawa z 2015 r. zainicjowała dokładnie ten model procesu decyzyjnego, który teraz został zaimplementowany do służby zagranicznej: zamiast sprawdzania kompetencji kandydata na stanowisko w drodze konkurencyjnego konkursu – powołanie osoby, o której uprawniony organ po prostu „wie, że się nadaje”.
Za ustawą tą poszły dalsze, podobne, choć mniej nagłaśniane w mediach. Choćby ustawa z 30 stycznia 2016 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych: przewidywała wprowadzenie możliwości wyznaczenia przez Ministra Obrony Narodowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, żołnierza zawodowego na stanowiska służbowe wyższe o dwa i więcej stopni wojskowych, bez mianowania na wyższy stopień wojskowy. O szczególnym uzasadnieniu przypadku decyduje – oczywiście – uprawniony organ (tu: Minister Obrony Narodowej). Ujmując rzecz bez owijania w bawełnę, chodziło o pomijanie weryfikacji kompetencji żołnierza, w ramach normalnego systemu awansowego.
Kolejny element układanki to ustawa z 23 marca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych. Przedmiotem nowelizacji było „uporządkowanie systemu funkcjonowania dyrektorów sądów w celu zwiększenia sprawności w zakresie zarządzania kadrami w sądach powszechnych, w odniesieniu do stanowisk dyrektorów i zastępców dyrektorów sądów”, jak głosiło uzasadnienie projektu. W szczególności chodziło o zasady powoływania i odwoływania dyrektorów sądów oraz ich zastępców. Projekt był ostro krytykowany między innymi za to, że rezygnuje się z powołania dyrektora sądu na wniosek prezesa danego sądu, pozostawiając to całkowicie dyskrecjonalnej decyzji ministra sprawiedliwości oraz rezygnuje się z procedury konkursowej prowadzonej w celu wyłonienia kandydatów na stanowiska dyrektora oraz zastępcy dyrektora, która umożliwiała sprawdzenie kwalifikacji, wiedzy, predyspozycji oraz umiejętności niezbędnych do wykonywania zadań na tych stanowiskach.
Aż trudno uwierzyć, ale „nowy model weryfikacji kompetencji” (określenie to nadaje się do użycia wyłącznie w cudzysłowie) został rozciągnięty nawet na takie sfery, jak eksploracja kosmosu! Projekt ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Polskiej Agencji Kosmicznej promował „wprowadzenie zmian zwiększających znaczenie doświadczenia na stanowisku kierowniczym oraz w sektorze kosmicznym (naukowym, przemysłowym lub administracji publicznej) w procesie rekrutacji na stanowiska Prezesa i wiceprezesa Agencji, jak również na stanowiska dyrektorów komórek merytorycznych”. Sprowadzało się to do obniżenie w sposób znaczący wymagań stawianych kandydatom na stanowisko prezesa Agencji. Art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy zmienianej stanowił, iż kandydat na stanowisko „posiada co najmniej stopień naukowy doktora, uznany dorobek naukowy w dziedzinie związanej z działalności Agencji oraz co najmniej 3-letnią praktykę na stanowisku kierowniczym albo tytuł zawodowy magistra lub równorzędny, co najmniej 3-letnią praktykę na stanowisku kierowniczym i co najmniej 6-letni staż pracy w przemyśle wysokich technologii”. Według autorów nowelizacji, teraz wystarczy tytuł zawodowy magistra oraz dwuletnia praktyka.
Klasyk teorii administracji Max Weber twierdził, że „w celu odcięcia administratorów od stronniczych wpływów, powinni oni być długoletnimi pracownikami lub zawodowymi administratorami. Można to osiągnąć przez wprowadzenie barier utrudniających sponsorom wymianę już wynajętych administratorów na nowych…”. Problem w tym, iż na czele administracji stoją politycy, którzy dążą do poszerzania własnego zaplecza. Oczekują, iż osoby zatrudnione w podległym im aparacie administracyjnym będą wspierać ich w realizacji obranych celów politycznych, a co najmniej nie przeszkadzać.
Ustawowe kryteria naboru na wolne stanowiska urzędnicze formułowane są rozmaicie, zarówno odnoszą się do kwestii merytorycznych kwalifikacji, jak i do walorów ujętych groteskowo archaicznym językiem, jak np. „kandydat powinien cieszyć się nieposzlakowaną opinią”. Jednak w żadnej ustawie nie wskazano kryterium, które dla politycznego szefa struktury administracji może wydawać się najważniejsze: lojalność. Nie sposób zakwestionować racjonalności oczekiwania spełnienia tego kryterium. Ale dlaczego osoby lojalne nie miałaby być wybierane spośród osób o odpowiednim, profesjonalnym przygotowaniu i zweryfikowanych, profesjonalnych kompetencjach? Czyżby lojalność była jedynym, istotnym kryterium? Przedstawione wyżej zmiany stanu prawnego wydają się na to wskazywać.
Autor jest profesorem nauk prawnych, Dyrektorem Centrum Badań Procesu Legislacyjnego Uczelni Łazarskiego w Warszawie
